Entenda como a verdade material no PAD orienta a busca de provas e define os limites da atuação da comissão.
O Manual de Processo Administrativo Disciplinar da Controladoria-Geral da União traz uma afirmação que todo servidor público deveria conhecer, mas que raramente é cobrada na prática. Ao explicar o princípio da verdade material, o Manual sustenta que, mesmo quando o acusado não requer determinada diligência capaz de beneficiá-lo, por exemplo uma prova que possa afastar a autoria da infração, caberia à própria comissão processante buscar a produção dessa prova.
Repare no que está sendo dito. O Manual não afirma apenas que a comissão pode produzir prova favorável ao servidor. Ele afirma que, em determinadas situações, a comissão deve procurar uma prova que pode inocentar o acusado.
E essa afirmação abre três perguntas que interessam diretamente à defesa. A comissão realmente tem o dever de procurar provas que possam favorecer o servidor, ou a verdade material serve apenas para ampliar os poderes investigatórios da Administração? Se esse dever existe, até onde ele vai? E, por fim, já que a comissão tem essa incumbência, o servidor e o advogado podem simplesmente aguardar que ela descubra sozinha todas as provas úteis à defesa?
São essas perguntas que este texto pretende enfrentar.
O que o Manual da CGU está ensinando
Ao tratar da verdade material, o Manual sustenta que a comissão não deve se contentar com as versões apresentadas pelos envolvidos. Ela deve buscar, na medida do possível, compreender o que efetivamente aconteceu. Para isso, a Administração pode produzir provas de ofício, determinar diligências e utilizar provas emprestadas de outros procedimentos, sempre respeitados os limites jurídicos dessa utilização.
O ponto decisivo, porém, é outro: essa busca não pode caminhar em uma única direção. Não existe verdade material que sirva apenas para reunir prova contra o servidor. Quando entra no tema do ônus da prova, o próprio Manual reforça que cabe à comissão demonstrar a responsabilidade do acusado e vai adiante, ao afirmar que a Administração deve buscar também as provas capazes de afastar a materialidade ou a autoria da infração disciplinar.
Temos, então, duas afirmações complementares. A primeira é que a comissão detém o poder-dever de produzir as provas necessárias ao esclarecimento dos fatos. A segunda é que o ônus de demonstrar a responsabilidade do servidor não pertence ao servidor, e sim à Administração.
A consequência disso é direta. O acusado não ingressa no processo disciplinar com a obrigação de provar que é inocente. Quem pretende aplicar a sanção é a Administração, e é ela quem precisa demonstrar que a infração existiu, que o servidor participou daquela conduta e que estão presentes os demais elementos da responsabilização.
O suporte constitucional e legal
Essa lógica não é uma construção isolada do Manual. A Constituição assegura o devido processo legal, o contraditório e a ampla defesa também nos processos administrativos, declara inadmissíveis as provas obtidas por meios ilícitos e consagra a presunção de não culpabilidade (art. 5º, LIV, LV, LVI e LVII).
É certo que se deve ter cautela ao transportar categorias do processo penal para o disciplinar, porque os dois sistemas não são idênticos. Mas, no ponto que aqui interessa, a conclusão é clara: não se pode punir um servidor apenas porque ele não conseguiu provar de forma satisfatória a própria inocência. A insuficiência da defesa não supre a insuficiência da acusação.
A Lei 8.112/90 caminha na mesma direção. O art. 155 determina que, na fase do inquérito, a comissão promova depoimentos, acareações, investigações e diligências cabíveis, recorrendo, quando necessário, a técnicos e peritos, tudo com um objetivo declarado, que é permitir a completa elucidação dos fatos. Já o art. 156 assegura ao servidor o direito de acompanhar o processo, arrolar e reinquirir testemunhas, produzir provas e contraprovas e formular quesitos quando houver perícia.
A Lei 9.784/99 completa o quadro. O art. 29 estabelece que as atividades de instrução necessárias à decisão se realizam de ofício pelo órgão responsável pelo processo, sem retirar do interessado o direito de propor provas. E o art. 37 traz um detalhe de enorme utilidade prática: quando o interessado indica que determinado documento está registrado na própria Administração responsável pelo processo ou em outro órgão público, cabe ao órgão competente providenciar, de ofício, a obtenção desse documento.
O alcance disso é concreto. Imagine que exista um documento relevante para a defesa, mas arquivado em outro setor do ministério, em uma unidade de gestão de pessoas, em um sistema eletrônico ou em outro órgão. A defesa deve indicar que o documento existe, apontar onde ele está e explicar por que é importante. O que não se sustenta é transferir integralmente ao servidor o encargo de obter um documento que se encontra sob o controle da própria Administração.
Por que a CGU adota esse entendimento
A razão é de sistema. A comissão de PAD não deve funcionar como uma acusação empenhada em confirmar uma conclusão previamente formada. Ela precisa atuar com independência e imparcialidade. O próprio Manual reconhece algo relevante nesse ponto: essa independência e essa imparcialidade operam como garantias do acusado, justamente porque a Administração conduz o processo e, ao mesmo tempo, é parte interessada em seu resultado. Por isso a comissão precisa agir de forma isenta, concentrando seus esforços na elucidação dos fatos e da responsabilidade atribuída ao servidor.
Dito de maneira direta, o interesse público não é punir alguém a qualquer custo, e sim apurar corretamente. Uma apuração correta pode desaguar em penalidade, mas pode também terminar em arquivamento, no reconhecimento de que a infração não existiu ou na conclusão de que aquele servidor não foi o responsável. Punir a pessoa errada não protege a Administração. Ao contrário, mantém o problema real sem solução e ainda produz uma injustiça contra o acusado.
O Superior Tribunal de Justiça também já reconheceu que, no desenvolvimento do processo disciplinar, o ônus da prova cabe à Administração. Há, portanto, uma convergência que precisa ser explorada pela defesa: o Manual admite o dever de buscar provas favoráveis, a Lei 8.112/90 exige a completa elucidação dos fatos, a Lei 9.784/99 impõe a instrução de ofício e a jurisprudência atribui à Administração o encargo de demonstrar a responsabilidade.
Os limites da verdade material no PAD
Reconhecido o dever, é preciso enfrentar seus limites, sob pena de a expressão virar um cheque em branco.
Verdade material não é verdade absoluta. Nenhum processo consegue reconstruir um fato com perfeição. O que ele pode fazer é chegar a uma conclusão racional e suficientemente segura, apoiada em provas obtidas de forma legítima. Por isso, olhada pela ótica da defesa, a chamada verdade real precisa ser compreendida com cuidado. Ela não autoriza investigação sem freios, não legitima prova ilícita, não justifica violação do contraditório e não permite que um elemento probatório seja incluído nos autos sem que o servidor tenha a oportunidade de conhecê-lo e de se manifestar sobre ele.
Há ainda um limite que a defesa deve invocar com firmeza: a verdade material não inverte o ônus da prova. A comissão não pode raciocinar assim: existe uma suspeita, logo cabe ao servidor demonstrar que não praticou a infração. Uma suspeita pode justificar diligências e, conforme o caso, autorizar a abertura de uma investigação, mas suspeita não é prova bastante para uma condenação disciplinar.
Do outro lado, o princípio também não obriga a comissão a produzir toda e qualquer prova pedida pela defesa. O art. 156, § 1º, da Lei 8.112/90 permite denegar requerimentos impertinentes, meramente protelatórios ou de nenhum interesse para o esclarecimento dos fatos. O Manual, no mesmo sentido, condiciona a produção da prova a que ela recaia sobre fato pertinente, relevante e controvertido, admitindo o indeferimento por decisão motivada, com registro em ata.
Aqui reside uma distinção que faz toda a diferença. Uma coisa é a comissão poder indeferir uma prova. Outra, bem diversa, é indeferir de qualquer maneira. Não basta consignar que a prova é desnecessária. Desnecessária por quê? O fato já está demonstrado por outro meio? A prova não guarda relação com a acusação? A testemunha não tem conhecimento sobre o que se apura? O documento é impossível de obter? A comissão precisa explicar, e a explicação tem de estar amarrada ao caso concreto.
O STJ já reconheceu cerceamento de defesa em hipótese na qual a comissão recusou prova oral com fundamentação insuficiente, limitando-se a repetir a fórmula legal de que os depoimentos não trariam maiores esclarecimentos, sem dizer por que aquelas testemunhas seriam dispensáveis. Note-se que o Tribunal não afirmou que toda testemunha arrolada pela defesa deva obrigatoriamente ser ouvida. O vício estava na recusa desmotivada, não na recusa em si.
Como a defesa deve trabalhar com isso
Um exemplo torna o raciocínio palpável. Suponha um servidor acusado de ter autorizado pagamento irregular em contrato administrativo. Nos autos há um documento final com a assinatura dele, e a comissão começa a construir a conclusão de que, por ter assinado, o servidor é responsável pela irregularidade.
Ocorre que a defesa conhece o funcionamento interno daquele órgão. Antes de o documento chegar ao servidor, houve análise técnica, ateste do fiscal do contrato, inserção de dados em sistema, manifestação da área financeira e uma norma interna definindo o que cada agente deveria conferir. Nesse cenário, o documento assinado pode ser prova relevante, mas não conta, necessariamente, toda a história. Quem inseriu os dados incorretos? Quem certificou a prestação do serviço? O servidor tinha competência técnica para revisar a medição? Recebeu alguma informação que apontasse irregularidade? Houve alteração no documento depois da manifestação dele? Existem registros de acesso indicando quem movimentou cada etapa?
É nesse ponto que a verdade material deixa de ser uma expressão elegante e se converte em ferramenta de defesa. Mas ela só funciona se o requerimento probatório for concreto. Pedir a produção de todas as provas admitidas em direito é praticamente pedir nada. Quais provas? Para demonstrar o quê? Onde elas estão? Qual a relação delas com a acusação?
No exemplo do pagamento, a defesa poderia requerer a extração dos registros do sistema referentes àquele processo, dentro de período específico, esclarecendo que esses registros são necessários para identificar quais agentes inseriram, alteraram e validaram as informações que originaram o pagamento. Poderia pedir a juntada dos atos de delegação de competência, dos pareceres técnicos, dos relatórios de fiscalização e dos documentos que revelam o fluxo interno de aprovação. E poderia requerer a oitiva dos agentes responsáveis por cada etapa, indicando desde logo quais fatos cada um pode esclarecer.
A diferença é qualitativa. A defesa não está apenas pedindo documentos, e sim ligando cada prova a um ponto concreto da acusação, seja autoria, materialidade, nexo causal, dolo, culpa ou competência funcional. Um bom requerimento probatório responde a algumas perguntas básicas: qual é a prova pretendida, qual fato ela demonstra, onde se encontra, por que esse fato é relevante para a imputação e de que modo o resultado da diligência pode alterar a conclusão do processo. Quanto mais nítida for essa ligação, mais difícil se torna indeferir o pedido com justificativa genérica.
Indeferida a prova, a defesa precisa reagir. Deve requerer o registro da decisão, enfrentar os fundamentos utilizados pela comissão, reafirmar a importância da diligência e, quando cabível, renovar o requerimento antes do encerramento da instrução. Isso importa porque, mais tarde, não basta alegar cerceamento de defesa em abstrato. É necessário demonstrar o prejuízo, ou seja, apontar qual fato deixou de ser esclarecido, o que a prova poderia revelar e de que forma a ausência daquela diligência pode ter influenciado o relatório final ou o julgamento.
Os dois erros mais comuns
Dessa dinâmica surgem dois erros que se repetem. O primeiro é o pedido genérico. A defesa requer todas as provas admitidas em direito, não individualiza diligência alguma, não demonstra pertinência nem utilidade e, ao final do processo, tenta sustentar que não teve oportunidade de produzir prova.
O segundo é o oposto. O servidor supõe que, como a comissão tem o dever de buscar a verdade material, pode permanecer inerte à espera de que ela descubra, por conta própria, todas as provas favoráveis. O dever da comissão de fato existe e deve ser cobrado, mas a defesa não pode entregar o destino do servidor exclusivamente à iniciativa do colegiado. É a defesa quem conhece os detalhes que a comissão talvez ignore, como funcionava o setor, quais sistemas eram utilizados, quem participava do fluxo de trabalho, onde podem estar os documentos e quem presenciou os fatos. Por isso a atuação defensiva precisa ser ativa, não para assumir o ônus de provar a acusação, que continua sendo da Administração, mas para impedir que uma narrativa incompleta seja tratada como reconstrução completa dos fatos.
Conclusão
O Manual de PAD da CGU acerta ao afirmar que a comissão deve buscar provas capazes de beneficiar o acusado, ainda que ele não tenha requerido a diligência. Essa premissa é valiosa e deve ser manejada pela defesa, mas não pode ser lida de forma isolada. A verdade material precisa caminhar junto com o devido processo legal, o contraditório, a ampla defesa, a presunção de não culpabilidade e a proibição das provas ilícitas. E precisa caminhar, também, ao lado de uma defesa tecnicamente ativa, capaz de identificar a prova, o fato que se pretende demonstrar e a relevância daquele elemento para o resultado do processo.
Conhecer o Manual é indispensável, porque ele revela como a Administração compreende a condução da instrução. Conhecer apenas o Manual, porém, não basta. É a Constituição que fixa os limites, é a Lei 8.112/90 que garante a produção de provas e contraprovas, é a Lei 9.784/99 que exige a instrução de ofício e a obtenção de documentos que estão na Administração, e é a jurisprudência que indica quando o indeferimento de uma prova ultrapassa o legítimo e passa a configurar cerceamento de defesa.
A comissão de PAD deve buscar aquilo que realmente aconteceu. Mas a apuração só será legítima quando procurar, com a mesma seriedade, tanto as provas que acusam quanto aquelas que podem inocentar.
