Entenda como o formalismo moderado no PAD simplifica o processo sem comprometer o contraditório e a ampla defesa.
O Manual de Processo Administrativo Disciplinar da Controladoria-Geral da União traz uma formulação que, à primeira vista, parece simples. Ao explicar o princípio do formalismo moderado, o Manual afirma que o PAD dispensa formas rígidas e preserva apenas aquelas necessárias para garantir a certeza e a segurança dos atos praticados. Logo em seguida, porém, faz uma ressalva decisiva: essa flexibilidade não alcança as formas expressamente exigidas pela lei nem aquelas relacionadas aos direitos do acusado.
É exatamente aí que mora a discussão. Se o processo disciplinar não precisa seguir formas rígidas, a comissão pode tratar qualquer falha processual como um detalhe irrelevante? Pode deixar de cumprir uma formalidade prevista em lei e depois se escudar no argumento de que o processo administrativo não tem o rigor do processo judicial? E como a defesa distingue uma simples irregularidade burocrática de uma violação ao contraditório e à ampla defesa?
O formalismo moderado é um princípio importante e, em muitos casos, beneficia diretamente o servidor. Mas também pode ser manejado de forma equivocada para reduzir o peso de falhas que atingem direitos fundamentais da defesa. Vale a pena, então, entender com precisão o que o Manual ensina e onde estão os limites dessa flexibilidade.
O que o Manual da CGU está ensinando
Segundo o Manual, o formalismo moderado significa que as formas processuais não devem ser tratadas como um fim em si mesmas. O processo não existe para produzir papéis, carimbos, certidões e fórmulas solenes. Ele existe para apurar os fatos, permitir a participação do acusado e produzir uma decisão juridicamente válida. Quando a lei não exige forma específica, a Administração pode adotar um meio mais simples, desde que esse meio ofereça segurança, certeza e respeito aos direitos do servidor.
Essa orientação vem sobretudo da Lei 9.784/99. O art. 22 estabelece que os atos do processo administrativo não dependem de forma determinada, salvo quando a lei expressamente a exigir. E o art. 2º, parágrafo único, revela as duas faces do princípio: de um lado, a Administração deve adotar formas simples e suficientes para propiciar adequado grau de certeza e segurança (inciso IX); de outro, deve observar as formalidades essenciais à garantia dos direitos dos administrados (inciso VIII).
Repare que a lei não autoriza um processo sem forma. Ela diz algo diferente, que é submeter a forma à sua finalidade. Quando determinada exigência serve apenas para criar uma dificuldade burocrática, sem acrescentar segurança à apuração, ela pode ser dispensada. Mas quando a forma protege o contraditório, delimita a acusação, assegura o conhecimento de uma prova ou viabiliza o exercício da defesa, ela deixa de ser um ritual e passa a ser uma garantia.
A razão de a CGU adotar esse entendimento é de sistema. O processo administrativo não deve copiar automaticamente todas as solenidades do processo judicial, porque, em muitos casos, essa reprodução tornaria o PAD mais lento, mais caro e mais difícil, sem qualquer benefício real para a apuração.
Quando o princípio joga a favor do servidor
Alguns exemplos deixam claro que o formalismo moderado também protege a defesa. Imagine um servidor que apresente requerimento perfeitamente compreensível, mas atribua ao documento um nome tecnicamente inadequado, chamando de recurso aquilo que, naquele momento, seria mais corretamente um pedido de reconsideração ou uma manifestação defensiva. Se o conteúdo está claro, a autoridade destinatária está identificada e o pedido pode ser compreendido, rejeitar a peça apenas pelo título errado seria formalismo excessivo. A própria Lei 9.784/99 veda a recusa imotivada de documentos e impõe à Administração orientar o interessado sobre a correção de falhas. Nesse cenário, o princípio atua em favor do servidor.
O Manual traz outro exemplo relevante ao tratar da defesa escrita apresentada fora do prazo. Ele reproduz o entendimento de que, se a peça chega com poucos dias de atraso e ainda não houve nomeação de defensor dativo, seria excesso de formalismo desconsiderar aquela defesa e nomear imediatamente outro defensor. O Manual chega a recomendar que, se o próprio servidor reaparecer após a nomeação do dativo, a comissão receba e examine as duas defesas, aproveitando de cada uma aquilo que for mais favorável ao indiciado. Ou seja, o princípio não serve apenas para preservar atos da comissão. Ele também deve impedir que uma manifestação defensiva seja descartada por defeito secundário quando ainda pode ser aproveitada sem prejuízo ao andamento do processo.
A utilização de videoconferência segue a mesma lógica. O Manual entende que a prática de atos a distância é compatível com o formalismo moderado, porque reduz custos e dificuldades de deslocamento. Há, no entanto, uma condição inafastável: o meio empregado precisa preservar a comunicação, a participação, a possibilidade de formular perguntas e o exercício efetivo do contraditório.
Onde o princípio deixa de valer
O problema começa quando o formalismo moderado é transformado em resposta automática para qualquer alegação defensiva. A defesa aponta uma falha e ouve que se trata de mero excesso de formalismo. Só que afirmar que o PAD tem formalismo moderado não encerra a discussão. Antes disso, é preciso responder a duas perguntas: qual era a finalidade daquela forma e se essa finalidade foi efetivamente alcançada.
Pense em uma testemunha importante ouvida sem a prévia intimação do servidor ou do advogado. A finalidade da intimação não é apenas juntar mais um documento aos autos. Ela existe para permitir que a defesa acompanhe o depoimento, observe a testemunha, formule perguntas, explore contradições e esclareça pontos relevantes. Entregar depois uma cópia do depoimento não produz necessariamente o mesmo resultado, porque ler o que a testemunha respondeu não equivale a participar da construção daquela prova. O próprio Manual afirma que os atos ligados à formação do conjunto probatório devem ser comunicados ao acusado ou ao procurador e registra que a ausência de intimação para a oitiva pode viciar o ato e exigir sua repetição.
Por outro lado, se houve irregularidade secundária na intimação, mas o servidor e o advogado compareceram, fizeram perguntas e exerceram plenamente o contraditório, a finalidade do ato provavelmente foi atingida. A Lei 9.784/99 prevê, inclusive, que o comparecimento do administrado supre a falta ou a irregularidade da intimação.
Aqui cabe uma ressalva importante pela ótica da defesa. O comparecimento não pode ser aferido de modo puramente físico. Não basta dizer que o advogado estava presente, logo qualquer falha ficou sanada. Imagine que a defesa tenha sido avisada poucos minutos antes de um depoimento complexo, sem acesso prévio aos documentos relacionados à testemunha. O advogado até comparece, mas isso não significa que teve condições reais de preparar as perguntas. Nessa hipótese, a defesa pode sustentar que a presença não foi suficiente para realizar a finalidade constitucional da intimação. A pergunta decisiva é sempre a mesma: houve participação efetiva ou apenas comparecimento formal?
Portaria simples e indiciação precisa
Um dos melhores exemplos de como a intensidade do formalismo varia conforme a função do ato está na comparação entre a portaria de instauração e o termo de indiciação.
O STJ consolidou na Súmula 641 que a portaria de instauração do PAD prescinde de exposição detalhada dos fatos a serem apurados. A razão é intuitiva: a portaria inaugura a apuração, e nesse momento a comissão ainda vai investigar, produzir provas e delimitar melhor os acontecimentos. O Manual segue essa linha e admite que a portaria faça descrição sumária, inclusive por referência ao processo ou ao documento que deu origem à apuração.
Essa flexibilidade, contudo, não pode ser transportada automaticamente para o termo de indiciação, que tem outra finalidade. É na indiciação que a comissão formaliza a acusação e delimita aquilo que o servidor deverá enfrentar na defesa escrita. Por isso o art. 161 da Lei 8.112/90 exige a especificação dos fatos imputados e das respectivas provas, e o Manual acrescenta que a conduta deve ser descrita de forma suficiente e individualizada, sem admitir acusação genérica.
O princípio, portanto, opera de maneira distinta em cada etapa. Na portaria inicial, admite-se descrição mais simples. Na indiciação, exige-se precisão suficiente para que o servidor saiba exatamente de quais fatos precisa se defender. Em síntese, moderação na forma de abertura não significa imprecisão na acusação final. Aplicar a Súmula 641 ao termo de indiciação é justamente confundir dois momentos que a lei tratou de modo diferente.
O ônus de demonstrar o prejuízo, e seus limites
A leitura defensiva precisa ser firme neste ponto: o formalismo moderado não autoriza a comissão a dispensar formas exigidas por lei, nem sana automaticamente falhas de competência, de imparcialidade, de citação, de intimação, de acesso às provas ou de delimitação dos fatos imputados. Tudo depende da natureza do ato e da finalidade da exigência descumprida.
É verdade que a jurisprudência do STJ, em regra, condiciona o reconhecimento de nulidade no PAD à demonstração de prejuízo. Essa orientação aparece de forma expressa na Súmula 592, segundo a qual o excesso de prazo para a conclusão do processo disciplinar só gera nulidade quando houver demonstração de prejuízo à defesa. Não basta, portanto, apontar a falha e parar por aí. A defesa precisa explicar o que aquele defeito impediu: que pergunta deixou de ser feita, que prova não pôde ser produzida, que fato ficou sem contestação, que prazo foi reduzido, que documento não pôde ser analisado e de que modo isso pode ter influenciado a indiciação, o relatório ou o julgamento.
A exigência de demonstrar prejuízo, no entanto, não pode se converter em prova impossível. Em muitas situações a defesa não tem como afirmar qual seria exatamente a resposta de uma testemunha que não pôde reinquirir, ou qual documento seria encontrado em uma diligência indevidamente recusada. O que ela deve demonstrar é a relevância concreta da oportunidade perdida e sua aptidão para influenciar a apuração.
Dois exemplos ajudam a fixar a distinção. Suponha que a comissão ouça a principal testemunha da acusação sem intimar a defesa e, ao perceber a falha, entregue ao advogado a cópia do depoimento afirmando que o problema estaria resolvido, já que ele poderá comentar o documento na defesa escrita. Pela ótica da defesa, isso não basta. Cabe mostrar que aquela testemunha trouxe informações decisivas sobre autoria, intenção ou contexto, indicar os pontos que precisavam ser esclarecidos e as contradições que poderiam ter sido exploradas na oitiva, e requerer a repetição do ato com intimação regular e possibilidade de reinquirição. Agora imagine o oposto: a intimação foi enviada a um endereço eletrônico distinto do indicado pela defesa, mas o advogado soube por outro meio, compareceu com antecedência, formulou todas as perguntas e não sofreu qualquer limitação. Nesse segundo caso, pedir a anulação de todo o PAD apenas pelo erro no endereço tende a ser estratégia frágil, porque o defeito formal existiu, mas a finalidade foi alcançada. A defesa técnica precisa saber separar as duas situações.
Os dois erros mais comuns
Dessa dinâmica nascem dois erros simétricos. O primeiro é acreditar que qualquer descumprimento formal anula automaticamente o processo inteiro. Essa postura enfraquece a argumentação, porque coloca no mesmo nível um erro de numeração de páginas e a ausência de intimação para a produção de uma prova essencial. O segundo é o contrário, aceitar a expressão formalismo moderado como se ela encerrasse o debate, deixando a defesa sem explicar qual garantia foi afetada e qual prejuízo ocorreu.
A saída é dividir a análise em quatro perguntas. A lei exigia aquela forma? Qual direito ela pretendia proteger? A finalidade foi atingida por outro meio? E qual foi o prejuízo concreto para a defesa? Se as respostas mostrarem que a finalidade foi integralmente preservada, talvez exista mesmo apenas uma irregularidade secundária. Mas, se o defeito comprometeu o conhecimento da acusação, a participação na prova, o tempo de preparação ou a possibilidade de responder aos fatos, não se está diante de mero formalismo, e sim de possível violação ao devido processo legal.
Esse controle continua sendo juridicamente relevante. A Súmula 665 do STJ afirma que o controle jurisdicional do PAD se volta ao exame da regularidade do procedimento e da legalidade do ato à luz do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, sem que o Judiciário substitua a Administração no mérito, salvo situações excepcionais.
Conclusão
O formalismo moderado é um princípio correto e necessário. Ele impede que o processo administrativo se transforme em uma sucessão de rituais inúteis, autoriza o uso de formas mais simples e protege o servidor contra a rejeição de manifestações defensivas por falhas secundárias. Mas ele não significa ausência de forma e, principalmente, não significa redução de garantias. A mesma Lei 9.784/99 que manda adotar formas simples exige o cumprimento das formalidades essenciais à proteção dos direitos do administrado.
Conhecer o Manual da CGU é indispensável, porque ele mostra como a Administração distingue a forma necessária do rigorismo burocrático. Conhecer apenas o Manual, porém, não basta. É a Constituição que protege o contraditório e a ampla defesa, é a Lei 8.112/90 que exige acusação devidamente especificada, é a Lei 9.784/99 que combina simplicidade com segurança e é a jurisprudência que cobra da defesa a demonstração concreta de como o vício atingiu o processo.
No PAD, a forma não deve existir apenas pela forma. Mas, quando ela protege o direito de defesa, deixa de ser um detalhe e passa a ser uma garantia.
